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关于《盘锦市城镇绿化管理条例(草案)》的起草说明

  按照《盘锦市人大常委会2020年立法计划》安排,我局负责起草了《盘锦市城镇绿化管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》。现将《条例(草案)》起草情况说明如下:
  
  一、立法目的及必要性
  
  城镇绿化是城镇现代化建设的重要内容,近年来,市委、市政府以创建省及国家园林城市为引领,建成了一批规模大、档次高的公园、广场、绿地。截止2019年底,我市城市绿地率、绿化覆盖率分别达到39.62%、43.48%,人均公园绿地面积达到15.06平方米,并于2017年获得国家园林城市称号,城镇绿化工作取得较快发展。2012年和2017年,我市先后出台了《盘锦市城镇绿化管理办法》及《盘锦市城市绿线管理办法》(以下简称《办法》)。《办法》实施以来,对促进我市城镇绿化事业的发展,改善生态环境,美化生活环境,促进人民身心健康起到了重要作用。
  
  2017年3月,国务院对《城市绿化条例》作出了较大修改,部分条款内容发生了变化,住建部也于2017年发文取消了园林施工企业资质。《办法》有关城镇绿化规划、建设、保护和管理等方面内容与国务院2017年3月修正的《城市绿化条例》以及辽宁省9月修正的《辽宁省城镇绿化条例》有关规定不一致,部分条款需要删除、细化和补充。同时,随着我市经济社会的快速发展,城镇绿化工作出现了一些亟待解决的问题:如建设项目附属绿化工程绿地建设法定指标执行差、建设项目附属绿化工程设计方案未经审查、质量安全监管及竣工验收环节缺失等问题,致使城镇绿化质量及品味难以保证。为了实现绿化盘锦的奋斗目标,解决城镇绿化工作中出现的问题,制定《盘锦市城镇绿化条例》十分必要。
  
  二、法律依据及参考依据
  
  《条例(草案)》起草过程中,主要依据了《城市绿化条例》《辽宁省城镇绿化条例》以及《城市绿线管理办法》等国家、省相关法律法规,参考了《园林绿化工程施工及验收规范》CJJ82-2012、《城市居住区规划设计规范》GB50180-2018、《国家生态园林城市标准》《盘锦市城市总体规划》《盘锦市城市绿地系统规划》《盘锦市城镇绿化管理办法》《盘锦市城市绿线管理办法》《住房城乡建设部关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》(建城〔2012〕166号)、《住房城乡建设部印发<园林绿化工程建设管理规定>的通知》(建城〔2017〕251号)等有关规范、文件,主要借鉴了珠海、成都、南京、无锡、杭州、上海、北京、宁波、沈阳、济宁等城市的立法经验,结合我市工作实际而制定。
  
  三、起草过程
  
  按照《盘锦市人大常委会2020年立法计划》要求,市住建局成立了《条例(草案)》起草工作领导小组,以“项目化、日历化”的工作方式开展起草工作。还邀请了市人大法制(法工)委、市人大城建环资委、市司法局等负责同志及住建领域专家及立法专家作为顾问,全程参与、指导起草组工作,确保起草工作依法依规、高效有序开展。
  
  (一)4月20日,形成《条例(草案)》第一稿
  
  《条例(草案)》起草小组在对我市城市绿化现状进行认真调研的基础上,针对我市城镇绿化发展存在的问题,形成问题清单,以国家及省的相关上位法作为立法依据,在全面学习借鉴其他城市的立法经验和先进做法基础上,立足于部门力量完成《条例(草案)》第一稿。
  
  (二)5月20日,形成《条例(草案)》第二稿
  
  在市人大法制(法工)委、市人大城建环资委、市司法局的指导下,通过书面征求意见、召开座谈会、个别走访等形式,发出征求意见函25份,听取了省司法厅、省住建厅、市直相关部门、县(区)绿化主管部门以及市律师协会、相关行业协会等意见。召开了由自然资源局、城市管理综合行政执法局、林业和湿地保护管理局、县(区)住建局等单位部门负责人以及园林绿化设计、施工、监理从业人员参加的座谈会2次。共收到意见和建议72条,采纳7条,其中全部采纳2条,即增设的绿化工程验收及绿化工程质量责任终身追究条款;删除2条,即与《辽宁省城镇绿化条例》重复较多的占用绿地及树木砍伐的相关规定;部分采纳3条,即建设项目附属绿化用地的法定指标、建设项目附属绿化工程绿化设计方案审查及接受住房和城乡建设行政部门监督检查指导的相关规定;其他修改26处,主要是语言、结构及标点符号等内容。
  
  (三)6月10日,形成《条例(草案)》第三稿
  
  由我局聘请的城镇绿化领域专家及省立法专家分别对《条例(草案)》第二稿作了逐条梳理、认真研究,主要从结构、体例等方面对《条例(草案)》提出了调整等修改意见14处。
  
  (四)6月15日,形成《条例(草案)》第四稿
  
  在市司法局法制审核以及面向社会公开征求意见的基础上,邀请市人大、市司法局有关专家、组织专业领域、立法专家及文字专家对《条例(草案)》第三稿做最后修改,主要就文字、标点等内容调整修改8处,形成了《条例(草案)》第四稿,即报审稿。
  
  四、结构及内容
  
  《条例(草案)》共五章,分为总则、规划和建设、保护和管理、法律责任以及附则,共计二十二条。
  
  第一章为总则,共六条,明确了立法目的、适用范围、工作分工、基本原则、义务植树和投诉举报要求等内容。
  
  第二章为规划和建设,共八条,强调了建设项目附属绿化用地的法定占比,建设项目附属绿化工程绿化设计方案审查,建设单位组织施工过程接受住房和城乡建设行政部门监督检查指导,使用国有资金或国家融资的城镇绿化工程在开工前应当办理质量监督手续,竣工验收应当经过自然资源部门及住房和城乡建设行政部门予以核实,建设单位按照规定办理备案、设置绿地平面图、移交绿化档案,城镇绿化工程实行质量终身责任制和闲置土地绿化的具体要求。
  
  第三章为保护和管理,共三条,对树木及绿地养护、绿化档案建立以及绿化从业单位及人员明确了相关制度。
  
  第四章为法律责任,共四条,对附属绿化用地面积未达到《辽宁省城镇绿化条例》规定标准的,对建设单位未在建设项目所在地显著位置设置绿地平面图并标明绿地面积的,对未将绿化工程建设档案移交城建档案管理机构的,对土地使用权人未临时绿化或者临时绿化不符合要求的明确了相应的法律责任。
  
  第五章为附则,共一条,明确了施行日期。
  
  五、需要说明的情况
  
  《条例(草案)》以问题为导向,力求解决我市城镇绿化管理工作中的实际问题,与上位法不重复、不抵触、力求短而精,真管用。
  
  (一)强化了建设项目附属绿化用地绿地率作为法定指标的执行力,最大限度保障人民群众的绿化权益
  
  根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条规定,建设项目附属绿地率指标,是纳入规划指标之一予以严格审批的。同时《辽宁省城镇绿化条例》第十四条规定:建设项目应当按照规划安排附属绿化用地。城乡规划行政主管部门在办理相关审批手续时,应当按照绿地系统规划、控制性详细规划和下列标准确定建设项目附属绿化用地:新建居住区的绿地面积不得低于居住区总用地面积的百分之三十;城镇道路主干道绿化带用地面积不得低于道路总用地面积的百分之二十,次干道绿化带用地面积不得低于道路总用地面积的百分之十五;同时对单位等绿地也作出具体规定。我市的建设项目附属绿化用地指标不达标现象时有发生,以城市新建居住区绿地率为例,尽管我市已经成为国家园林城市,目前正在创建国家森林城市,但城市新建居住区项目绿地率法定指标完成水平参差不齐,无论是新建居住区还是旧区改建,绿地率指标均一定程度存在低于省规定标准的现象,群众反映强烈。为此,《条例(草案)》第七条明确规定:建设项目应当按照规划安排附属绿化用地。自然资源行政主管部门应当对建设项目附属绿化用地进行审查,在核发建设工程规划许可证时,对建设项目附属绿化用地面积占建设项目总用地面积比例的要求,不得低于《辽宁省城镇绿化条例》规定的标准。同时,为保证执行力,在《条例(草案)》法律责任第十九条规定:对附属绿化用地面积未达到《辽宁省城镇绿化条例》规定标准的,由自然资源行政主管部门责令限期改正;逾期未改正的,由城市管理行政执法部门对建设单位按所缺绿地面积处以所在区域当年基准地价一倍以上两倍以下罚款。
  
  (二)把好建设项目的附属绿化工程设计方案审查关口,提高城市绿化项目设计水平
  
  2017年3月国务院修订了《城市绿化条例》,删除了绿化工程设计方案必须报城市绿化行政主管部门审批,但规定了建设项目的附属绿化工程设计方案,按照基本建设程序履行审批程序时,必须有城市人民政府城市绿化行政主管部门参加审查。我市的附属绿化工程设计方案近年来从未报批也未经住建部门审查,设计质量及绿化成果难以保障。为此,《条例(草案)》在第八条规定:建设项目附属绿化工程,应与主体工程同时规划、同时设计,其设计方案应当与主体工程设计方案同时报送。建设项目附属绿化工程设计方案按照基本建设程序审批时,市、县(区)自然资源行政主管部门应当征求市、县(区)住房和城乡建设行政主管部门的审查意见,住房和城乡建设行政主管部门应当在三个工作日内予以反馈意见。
  
  (三)构建确保建设项目附属绿化工程设计方案强力执行的制度体系
  
  2017年3月份修订的《城市绿化条例》删除了“城镇绿化工程应当经城市绿化行政主管部门或者该工程的主管部门验收合格后,方可交付使用”条款。2017年7月份修订的《辽宁省城镇绿化条例》也删除了“建设项目附属绿化工程应当纳入建设工程竣工验收范围。组织建设项目竣工验收的单位,应当通知城镇绿化行政主管部门参加验收”条款。但规定了“工程建设项目的附属绿化工程设计方案,未经批准或者未按照批准的设计方案施工的,由住房和城乡建设行政主管部门责令停止施工、限期改正或者采取其他补救措施”;同时还规定了“建设项目附属绿化工程应该纳入竣工验收范围。建设单位应当自验收合格之日起十五个工作日内将附属绿化工程的竣工验收资料报送城镇绿化行政主管部门备案。有关资料应当纳入城镇建设档案进行管理”条款。为保证建设项目附属绿化工程设计方案按照批准的设计方案施工,《条例(草案)》明确了三项规定:一是规定了住房和城乡建设行政主管部门的监督、检查和指导职能。《条例(草案)》第九条规定:“建设单位应当按照经审查的建设项目附属绿化工程设计方案和施工规范组织施工,接受住房和城乡建设行政主管部门的监督、检查和指导”。二是对绿地率及绿化方案的完成情况作出“双核实”规定。《条例(草案)》第十一条规定:“城镇绿化工程和建设项目附属绿化工程竣工后,建设单位应当组织绿化工程的勘察、设计、施工、监理等有关单位对绿化工程进行验收,并将验收结果载于建设工程竣工验收报告。自然资源行政主管部门应当对绿化工程面积和位置是否符合规划许可事项予以核实;住房和城乡建设行政主管部门应当对绿化工程是否符合设计方案予以核实”。三是对绿化工程竣工验收备案、设置绿地平面图以及移交绿化工程建设档案作出具体规定。《条例(草案)》第十二条规定:“建设单位应当自绿化工程竣工验收合格之日起十五日内,将相关资料报送住房和城乡建设行政主管部门备案;自报送住房和城乡建设行政主管部门备案之日起十五日内,在建设项目所在地显著位置设置绿地平面图,并标明绿地面积;将绿化工程建设档案移交城建档案管理机构”。
  
  (四) 规定了使用国有资金或者国家融资资金的城镇绿化工程必须实行质量监督
  
  《建设工程质量管理条例》第十三条规定了建设单位在开工前,应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续,工程质量监督手续可以与施工许可证或者开工报告合并办理。《住房城乡建设部印发<园林绿化工程建设管理规定>的通知》(建城〔2017〕251号)第九条规定了城镇园林绿化主管部门应当加强对本行政区内园林绿化工程质量安全监督管理,重点对以下内容进行监管:苗木、种植土、置石等园林工程材料的质量情况;亭、台、廊、榭等园林构筑物主体结构安全和工程质量情况;地形整理、假山建造、树穴开挖、苗木吊装、高空修剪等施工关键环节质量安全管理情况。园林绿化工程质量安全监督管理可由城镇园林绿化主管部门委托园林绿化工程质量安全监督机构具体实施。
  
  目前,我市的城镇绿化工程,无论是园林绿化工程还是建设项目附属绿化工程均未办理质量监督手续,工程质量监管出现真空,是我市城镇绿化管理工作中的一大短板。考虑到绿化质量监督机构的缺位以及住房和城乡建设部门质量监督人员的匮乏,《条例(草案)》参照外市经验,从使用国有资金或者国家融资资金的城镇绿化工程及建设项目的附属绿化工程入手,《条例(草案)》第十条规定:“使用国有资金或者国家融资资金的城镇绿化工程以及建设项目附属绿化工程开工前,建设单位应当向住房和城乡建设行政主管部门办理绿化工程质量监督手续”。同时,在《条例(草案)》第十三条规定:“城镇绿化工程实行工程质量终身责任制。项目建设的建设单位项目负责人、勘察单位项目负责人、设计单位项目负责人、施工单位项目经理、监理单位总监理工程师按照国家法律法规和有关规定,在工程设计使用年限内对工程质量承担相应责任”。
  
  (五)关于法律责任
  
  为了加强城镇绿化规划、建设、保护和管理的执行力,根据《行政处罚法》的要求,《条例(草案)》中在法律责任一章共设三条处罚规定,体现了三个特点:一是上位法《城市绿化条例》及《辽宁省城镇绿化条例》有明确处罚规定的,本《条例(草案)》不做重复表述;二是对上位法予以细化,其中《条例(草案)》第十九条就是对《辽宁省城镇绿化条例》第三十九条的细化,对附属绿化用地面积未达到《辽宁省城镇绿化条例》规定标准的,由自然资源行政主管部门责令限期改正;逾期未改正的,由城市管理行政执法部门对建设单位按所缺绿地面积处以所在区域当年基准地价一倍以上两倍以下罚款;三是结合实际予以创设,如第二十条至第二十一条属于创设,主要参照外省外市的立法,对建设单位未在建设项目所在地显著位置设置绿地平面图,并标明绿地面积的;未将绿化工程建设档案移交城建档案管理机构的;对土地使用权人未临时绿化或者临时绿化不符合要求的,由城市管理行政执法部门责令限期改正;逾期未改正的,由城市管理行政执法部门予以处罚。

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