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关于《盘锦市生活垃圾分类管理条例(草案)》的起草说明

  按照《盘锦市人大常委会2020年立法计划》安排,我局负责起草了《盘锦市生活垃圾分类管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》。现将《条例(草案)》起草情况说明如下:
  
  一、立法目的及必要性
  
  随着经济社会发展、城市规模扩大和人口不断增长,生活垃圾产生量与日俱增,给资源环境带来巨大压力,垃圾处理问题成为大城市面临的重大环境问题之一。自2009年以来,本市生活垃圾日处理量从每日约600吨上升到每日约1200吨,生活垃圾年均增长率达到7%,目前的生活垃圾年处理量接近43万吨。面对这一严峻形势,市委、市政府始终对生活垃圾管理工作给予高度关注和重视,并在实践中不断探索、深化认识。十八大以来,党中央、国务院高度重视生活垃圾管理问题。遵照习近平总书记提出的“普遍推行垃圾分类制度,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围”的指示,对照国家、省委、省政府关于推行生活垃圾分类管理工作的部署和要求,我市作为辽宁省生活垃圾分类试点城市,2017年来通过先行先试、积极探索,出台一系列政策措施,取得了初步成效,在垃圾分类收集、运输体系建设及无害化处理等方面积累了一定经验,依托盘锦市城乡一体化大环卫体系,在全市城区范围内推行生活垃圾分类,已陆续在全市170个住宅小区、93个公共机构、362个相关企业实施了生活垃圾分类,生活垃圾分类管理体系已初步形成。但我市的生活垃圾分类管理工作还存在着工作机制不健全,各类主体在分类管理中应承担的责任、义务不清晰,推进垃圾分类仅依靠政府号召、引导和群众自觉,没有形成合力,共同参与力度不够,难以深入推进;分类投放、收集、运输、处置等环节管理制度不健全,分类缺乏强制约束力,实施存在难度;垃圾源头减量制度落实不到位,“前端基本不分类, 后端处理大锅烩”现象突出;宣传、动员、引导分类力度不够,分类知识欠缺、意识淡薄、知晓率不高、重视程度不够,长期形成的习惯难改变等突出问题。目前,国家尚无针对生活垃圾分类管理的专门立法,《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》以及《城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规对生活垃圾分类管理的规定较为原则,操作性不强,需结合实际和垃圾分类每个环节的工作进行细化和系统规范。因此,为了统筹推进我市城乡生活垃圾分类管理工作,建立生活垃圾分类管理法律体系,形成长效机制,推动民众生活垃圾分类习惯养成;加强城乡生活垃圾分类管理,提升生活垃圾减量化、资源化、无害化水平,促进生态文明建设和经济社会可持续发展。制定《盘锦市生活垃圾分类管理条例》十分必要。
  
  二、法律依据及参考依据
  
  《条例(草案)》主要依据《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法法》《中华人民共和国循环经济促进法》《城市市容和环境卫生管理条例》以及住建部《城市生活垃圾管理办法》等法律、法规。参照了国务院、有关部委及省政府关于垃圾分类的指导文件,学习借鉴了北京、上海、宁波、青岛、苏州等城市的立法,结合我市实际而制定。
  
  三、起草过程
  
  按照《盘锦市人大常委会2020年立法计划》要求,市住建局成立了《条例(草案)》起草工作领导小组,以“项目化、日历化”的工作方式开展起草工作。还邀请了市人大法制(法工)委、市人大城建环资委、市司法局等负责同志及住建领域专家及立法专家作为顾问,全程参与、指导起草组工作,确保起草工作依法依规、高效有序开展。
  
  (一)2月25日,着手《条例(草案)》立法工作
  
  2020年2月25日,市人大法制委下发了《关于提前着手谋划2020年立法工作的预通知》,对立法中需要调整解决的问题清单提出了具体要求。2020年2月26日,我局制定并下发了《盘锦市住建局2020年立法工作实施方案》,成立了由主管局长牵头的起草领导小组,负责《条例(草案)》起草工作。2020年2月27日,市人大法制委、市司法局召开2020年立法工作会议,对今年的立法工作进行了部署。按照会议精神,起草小组随即开始收集生活垃圾分类相关法律法规和外省市已经出台的垃圾分类管理条例,整理生活垃圾分类工作存在问题清单,着手《条例(草案)》起草工作。
  
  (二)4月20日,形成了《条例(草案)》第一稿
  
  2020年3月10日,市人大法制委、环资委召开了2020年度立法工作调度会,起草小组汇报了《条例(草案)》起草准备及相关问题清单整理等情况,市人大法制委、环资委对制定《条例(草案)》提出具体要求。起草小组坚决贯彻落实市人大两委工作要求,结合最近三年生活垃圾分类工作实践、问题清单以及人大代表建议和政协委员提案办理情况,在4月20前形成了《条例(草案)》第一稿。
  
  (三)5月20日,形成《条例(草案)》第二稿
  
  4月27日,市人大法制委召开立法工作进展情况汇报会,了解草案解决的主要问题、基本框架、重点条款以及下部工作安排等情况。起草小组根据会议精神,组织召开座谈会逐条研究,进一步修改。五一长假期间,住建局办公室组织文秘人员对《条例(草案)》全面校核。5月7日,起草小组发布征求意见函向相关单位征求意见。5月19日,根据各部门反馈意见重新完善,形成了《条例(草案)》第二稿。
  
  (四)6月10日,形成《条例(草案)》第三稿
  
  5月21日,起草小组组织召开《条例(草案)》征求意见座谈会,同相关部门就意见函反馈情况进行交流,并基本达成一致。5月22日,起草小组聘请法律专家对《条例(草案)》进行审核。5月23日,市司法局就《条例(草案)》面向社会公开征求意见。5月26日,市人大组织市司法局、市住建局及外聘法律专家对《条例(草案)》进行座谈,对《条例(草案)》再次进行修改。5月27日,市司法局提出了《条例(草案)》修改意见。5月29日,市人大法制委会同起草小组再次座谈讨论《条例(草案)》,将完善稿发给业务专家征求意见。5月31日,我局外聘专家厦门市生活垃圾分类管理办公室主任赵海涛、青岛市环境卫生管理处处长赵华国来盘指导《条例(草案)》修改。6月2日,按照专家提出的修改意见,起草小组对《条例(草案)》进行了修改。6月5日,我局再次组织有关部门座谈征求意见,会后将修改稿发给业务专家。6月9日,按照业务专家意见反馈,修改《条例(草案)》。6月10日,市人大法制委组织起草小组对《条例(草案)》再次进行逐条讨论修改,最终形成《条例(草案)》第三稿。
  
  (五)6月25日,形成《条例(草案)》第四稿
  
  在市司法局法制审核以及面向社会公开征求意见的基础上,邀请市人大、市司法局有关专家、组织专业领域、立法专家及文字专家对第三稿做最后修改,主要就文字计标点等作出12处修改,形成《条例(草案)》第四稿,即报审稿。
  
  四、征求意见采纳情况
  
  面向社会征求意见及召开座谈会后,市财政局、市发改委、市农业农村局、市自然资源局、市商务局和盘锦京环环保科技有限公司分别反馈修改意见,共计11条,意见主要集中在本部门三定方案中,没有垃圾分类具体工作,存在部分工作职责确定不准确问题。经反复沟通,对有关部门的工作职责做了修改,其中全部采纳部门意见9条,部分采纳意见1条,未采纳意见1条。对部分部门的工作职责暂时未能具体明确的,我们设置了兜底条款,即其他部门按照各自职责做好生活垃圾分类管理相关工作。
  
  我局聘请的业务专家提出对《条例(草案)》修改的总体意见是“既要在宏观层面注重把握政策方向,又要在微观注重措施的可行性;坚持有用、管用、好用并留有弹性的原则”。具体意见如下:一是关于规划和设施内容较少,建议纳入总则表述。二是源头减量章节可操作的管制措施很少,建议纳入促进措施。三是为了使垃圾分类工作落到实处,避免出现工作不到位或者越位、错位等现象,建议明晰政府各职能部门的具体工作职责。四是结合当前经济发展形势,对政府鼓励支持的摆摊经营进行了特别强调。五是对篇章结构进行了调整,将条款不多的章节内容重新进行了布置;将部分名词释义提到了第一章;将所有处罚条款重新进行了归集,恢复到第六章法律责任当中。对此,我局全部予以采纳日期。
  
  五、需要说明的主要问题
  
  此次生活垃圾分类管理立法基本思路是:以明确垃圾分类标准、建立垃圾分类系统为问题导向,注重可操作性,着力强化全程分类体系监管,形成本市城乡生活垃圾分类管理的基本制度规范。
  
  《条例(草案)》 共七章四十四条, 分别为总则、分类投放、分类收集与运输、分类处置与资源化利用、促进与监督、法律责任、附则。需要说明的主要问题如下:
  
  (一)明确适用范围
  
  当前,我市生活垃圾分类试点的范围已经市域城乡全覆盖,借助城乡一体化大环卫体系支撑,完全满足城乡生活垃圾分类集中处置的需求,总体上城乡同步实行分类管理的条件已基本成熟。因此,《条例(草案)》第二条将生活垃圾分类管理的适用范围为城乡统筹实施。
  
  (二)明确生活垃圾分类基本标准,建立生活垃圾分流分类体系
  
  生活垃圾如何分类是分类管理的重要基础。对生活垃圾进行四分类是全国大多是城市的普遍做法,可回收物、有害垃圾、其他垃圾基本一致,主要争议是厨余垃圾还是易腐垃圾问题。我市自2017年开始,依照《辽宁省生活垃圾分类管理工作导则》,将生活拉垃圾分为可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾四类。2019年12月,国家颁布了《生活垃圾分类标志》(GB/T 19095-2019)标准,将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、厨余垃圾、其他垃圾四类。鉴于国家《生活垃圾分类标志》(GB/T 19095-2019)标准是推荐性标准,如果是厨余垃圾,则贝壳类、废餐具等不利于后期处理,结合我市生活垃圾处理设施建设规划,按照末端处理方式决定前端分类方法的思路,考虑到目前的分类标准已实施3年、逐步定型,市民认知度和配合度逐渐提高,此种情况下不宜轻易作出调整。《条例(草案)》第三条确定将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾四类。
  
  同时,采用“大分流、细分类”模式,《条例(草案)》第三条最后一款明确了将生活垃圾中产生量不高、不适合普通垃圾桶装载、需要单独运输的垃圾分类出来,建立餐厨垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、绿化垃圾等分流分类处理体系的要求。
  
  (三)明确管理体系
  
  为统筹推进城乡生活垃圾分类管理工作,根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,《条例(草案)》第五、第二十四条、第二十五条条对市、县(区)人民政府、街道办事处(镇人民政府)职责作明确规定。市、县(区)人民政府负责对城乡生活垃圾分类管理工作的领导,将生活垃圾分类管理工作纳入国民经济和社会发展规划,协调解决管理工作中的重大事项。生活垃圾分类管理所需经费纳入本级财政预算,保障生活垃圾分类管理工作的资金投入;负责垃圾分类的宣传教育和引导,落实源头减量措施,建立差异化生活垃圾处理收费制度、考核制度及可回收物信息服务平台。街道办事处(镇人民政府)负责对垃圾分类工作开展日常巡查,入户宣传指导,汇总垃圾分类相关信息。
  
  《条例(草案)》第七条、第三十四条明确了住房和城乡建设部门是生活垃圾分类管理工作的行政主管部门,负责城乡生活垃圾分类管理工作的组织、协调、指导和监督;城市管理行政执法部门负责对城市生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置等环节进行监察,本条例规定的行政处罚以及与行政处罚相关的行政强制措施,亦由城市管理行政执法部门依法实施。
  
  《条例(草案)》第七条还明确了发展和改革部门、教育部门、民族宗教事务部门、公安部门、财政部门、自然资源部门、生态环境部门、农业农村部门、上午部门、文化旅游和广播部门、国有资产管理部门及机关事务管理机构的职责。对分类工作涉及的各职能部门的职责作具体规定,有利于形成合力。
  
  (四)关于生活垃圾分类全过程管理
  
  关于分类投放管理,着力解决源头监管难、收集容器配备和设置主体责任不明确、投放行为不规范等问题,《条例(草案)》主要规定下列内容:一是明确了分类投放的具体要求(第十一条);二是明确了生活垃圾分类实行管理责任区及管理责任人制度,对生活垃圾分类管理责任人的义务进行了详细规定(第八条、第十二条);三是明确了需要大分流的四类垃圾(餐厨垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、绿化垃圾)如何投放(第十四条)。
  
  关于分类收集运输管理,着力解决混收混运现象普遍等问题,《条例(草案)》一是明确了生活垃圾分类管理责任人分类归集、分类交付生活垃圾的义务(第十五条);二是明确了生活垃圾的收集运输单位应当遵守分类运输等具体规定(第十八条);三是明确了未按规定收集、运输生活垃圾的,对分类管理责任人和收集运输单位的具体要求(第十九条)。
  
  关于分类处置管理,着力解决生活垃圾规范化处理和资源化利用的相关问题。按照生活垃圾资源化、无害化分类处置的基本要求,《条例(草案)》一是明确了生活垃圾分类处置的具体方法(第二十一条);二是明确了规范生活垃圾处置单位的有关规定(第二十二条);三是明确了生活垃圾处置单位接收生活垃圾不符合分类标准具体要求(第二十三条)。
  
  (五)关于促进与监督措施
  
  《条例(草案)》第二十四条明确了市县(区)人民政府应当采取的相关措施:一是加强垃圾分类的宣传教育和引导。二是建立生活垃圾源头减量工作机制。三是逐步建立差别化的生活垃圾处理收费制度。四是建立全市统一的生活垃圾分类管理考核制度。五是建立可回收物信息服务平台。
  
  《条例(草案)》第二十五条明确了街道办事处(镇人民政府)应当采取的相关措施:一是开展日常巡查,引导督促做好垃圾分类工作。二是可以招募督导员对垃圾分类进行宣传、指导、检查。三是建立生活垃圾分类管理台账并及时报送主管部门。
  
  《条例(草案)》第二十六条明确了住建部门应当建立垃圾分类全过程监管制度和垃圾分类管理信息平台。向社会公布垃圾分类相关信息,接受社会监督。
  
  《条例(草案)》第二十八明确了单位和个人应当减少使用或者不使用一次性用品。公共机构禁止使用一次性杯具。
  
  《条例(草案)》第二十九、第三十条、第三十一条明确了各部门、人民团体、行业协会推进垃圾分类的相关措施。
  
  (六)关于法律责任
  
  《条例(草案)》共设法律责任十条,其中第三十五条至第四十二条对违反本条例的行为作出了具体处罚规定,均为创设条款。
  
  针对个人违法投放垃圾的行为,实施渐进式惩戒,《条例(草案)》规定先由生活垃圾分类管理责任人对其进行劝阻;对拒不听从劝阻的,分类管理责任人向执法部门报告,由执法部门责令改正。对拒不改正的,将处以20元以上200元以下罚款。在对个人的处罚上,重点把握了处罚与教育相结合的原则,明确对自愿参加生活垃圾分类等社会服务活动的个人从轻或者不予处罚(第三十六条)。

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