盘锦市司法局
                              2023年3月22日

盘锦市行政规范性文件管理办法
（征求意见稿）

　　第一条 为了加强行政规范性文件管理，保障行政规范性文件合法有效，推进依法行政，维护法制统一，根据有关法律、法规、规章等规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章外，由行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
　　第三条 本市规范性文件的制定、备案、清理以及监督管理适用本办法。
　　行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，不适用本办法。
　　第四条 规范性文件应当贯彻执行党的路线、方针、政策和决策部署，体现社会主义核心价值观，符合经济社会发展需要和本市实际。
　　第五条 规范性文件应当符合法律、法规、规章的规定，依照法定权限、程序制发。
　　第六条 市、县（区）人民政府领导本行政区域内规范性文件管理工作。
　　第七条 规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。
　　第八条 下列行政机关可以制定规范性文件：
　　（一）市、县（区）和乡（镇）人民政府；
　　（二）市、县（区）人民政府工作部门；
　　（三）市、县（区）人民政府依法设立的派出机关；
　　（四）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
　　行政机关的内设机构、临时机构以及议事协调机构不得制定、发布规范性文件。
　　第九条 制定规范性文件不得有下列内容：
　　（一）设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；
　　（二）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；
　　（三）增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；
　　（四）超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；
　　（五）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；
　　（六）增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；
　　（七）其他不符合法律、法规、规章和国家有关政策的规定。
　　第十条 起草规范性文件，应当对制定的必要性、可行性和合理性，涉及的管理领域现状、所要解决的问题，拟设定的主要政策、措施及其预期效果和可能产生的影响等内容进行评估。涉及专业性、技术性较强的规范性文件，应当组织相关领域专家进行论证。
　　第十一条 起草规范性文件，除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的规范性文件，起草单位应当通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，向社会公开征求意见。对争议较大的事项，可以引入第三方评估，听取利益相关方的意见。对较为集中的意见不予采纳的，应当在起草说明中予以说明。凡是与企业生产经营活动密切相关的，起草单位应当按照规定通过多种方式听取企业和行业协会、商会的意见。
　　第十二条 市、县（区）人民政府及其部门、乡（镇）人民政府应当明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称审核机构）。
　　市、县（区）人民政府司法行政部门负责审核拟以本级政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者报请本级政府批准后以部门名义印发的规范性文件。
　　市人民政府部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核。县（区）人民政府部门、乡（镇）人民政府及街道办事处制定的规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核；未明确专门审核机构或者专门审核人员的，统一由县（区）人民政府确定的审核机构进行审核。
　　第十三条 规范性文件在提请审议前应当进行合法性审核，未经审核或者审核不合法的，政府制定的规范性文件，不得提请政府常务会议或者全体会议审议；政府部门制定的规范性文件不得提请本部门办公会议审议。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。
　　第十四条 起草单位提交规范性文件合法性审核，应当报送下列材料：
    （一）提请合法性审核的函；
    （二）拟发布规范性文件的会议纪要、领导批示等；
    （三）规范性文件送审稿及其说明；
    （四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策规定；
    （五）征求意见和采纳情况的汇总材料；
    （六）起草单位合法性审核意见、公平竞争审查意见、集体讨论记录等其他需要的材料。
　　起草单位提交材料不齐全，审核机构应当要求其在规定时间内补充。审核机构应当一次性告知起草单位提交规范性文件合法性审核所需的报送材料。
　　第十五条 审核机构应当对规范性文件送审稿的下列内容进行审核：
    （一）制定主体是否合法；
    （二）是否超越制定机关法定权限，或者超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；
    （三）内容是否符合宪法和法律、法规、规章以及有关政策规定；
    （四）是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；
    （五）是否存在没有法律、法规依据作出增加本部门权力或者减少本部门法定职责的情形；
    （六）是否违反规范性文件制定程序；
    （七）其他按照国家和省有关规定需要审核的事项。
　　第十六条 除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定规范性文件等外，合法性审核时间不少于3个工作日，最长不超过10个工作日。
　　第十七条 审核机构应当建立健全规范性文件专家协助审核机制。发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家的作用。
　　审核机构进行合法性审核，可以根据实际需要采取书面审核，召开座谈会、协调会、组织专家论证、实地调查研究等方式。
　　第十八条 审核机构审核后，可以根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。
　　第十九条 起草单位应当对审核机构出具的合法性审核意见进行研究，根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充；对审核机构提出的具体审核意见，起草单位未完全采纳的，应当及时与审核机构沟通；双方意见不一致的，起草单位应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据，由制定机关决定。 
　　第二十条 各级人民政府制定的规范性文件，应当经政府常务会议或者全体会议审议决定；其他行政机关制定的规范性文件，应当经制定机关办公会议审议决定。
　　第二十一条 经审议通过或批准后的规范性文件，应当及时通过政府网站、政务新媒体、报刊、广播等多种途径公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的规范性文件不得作为行政管理依据。
　　第二十二条 规范性文件公布后，起草单位应当加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明，利用政府网站、政务新媒体、社交媒体等加强与公众的交流和互动。
　　第二十三条 制定机关应当积极建立规范性文件信息平台，实行统一登记、统一编号、统一印发，以大数据等技术手段做好公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现对规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。
　　第二十四条 市、县（区）司法行政部门是本级政府的规范性文件备案监督机构，履行规范性文件备案审查监督职责。
　　第二十五条 除法律、法规另有规定外，制定机关应当自规范性文件发布之日起15日内，依照下列规定报送备案：
　　（一）县（区）人民政府、市人民政府工作部门、市人民政府依法设立的派出机关制定的规范性文件，报市人民政府备案；
　　（二）乡（镇）人民政府、县（区）人民政府工作部门制定的规范性文件，报县（区）人民政府备案；
　　（三）两个以上政府工作部门联合制定的规范性文件，由主办部门报本级人民政府备案；
　　（四）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件，报本级人民政府备案。
　　经本级人民政府审议通过，以政府工作部门名义发布的规范性文件，报本级政府备案。
　　市、县（区）人民政府制定的规范性文件，应当自发布之日起3０日内报送本级人民代表大会常务委员会备案。
　　第二十六条 规范性文件制定机关报送备案时应当提交下列材料：
　　（一）备案报告；
　　（二）正式文本；
　　（三）起草说明；
　　（四）规范性文件的制定依据目录，有法律、法规、规章以外制定依据的，应当同时附依据文本。
　　规范性文件备案，向上级政府备案一式三份，向人民代表大会常务委员会备案一式五份，应当同时报送符合规定格式标准的电子文本。 　
　　第二十七条 各级人民政府应当于每年1月31日前将上一年度制定、修改、废止的规范性文件目录报送备案审查的上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会。其他制定机关应当于每年1月31日前将上一年度制定、修改、废止的规范性文件目录报送备案审查的本级人民政府。
　　第二十八条 规范性文件实行定期清理、即时清理和专项清理相结合。
不符合法律、法规、规章或者国家的方针政策，以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，应当及时清理。
　　第二十九条 行政机关制定的规范性文件侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，或者损害政府形象和公信力的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究责任。
　　第三十条 规范性文件修改、废止程序，适用本办法的有关规定。
　　第三十一条 规范性文件的解释权属于规范性文件的制定机关。
　　第三十二条 本办法自2023年月日起施行。《盘锦市行政规范性文件管理办法》（盘政办发﹝2017﹞11号）同时废止。

　　加强行政规范性文件制定和监督管理，是全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大、二十大精神的重要举措，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）等相关规定，结合我市实际，拟定《盘锦市行政规范性文件管理办法》（以下简称《管理办法》）。
　　一、起草背景及必要性
　　2018年以来，国务院、省政府先后出台一系列加强行政规范性文件（以下简称规范性文件）制定与监督方面的有关意见，对规范性文件的制定程序进行了明确，且省政府2021年印发了《辽宁省行政规范性文件合法性审核办法》，对规范性文件的合法性审核工作提出了新的要求。因此，为维护国家法治统一，推进法治政府建设，确保政令畅通，营造良好营商环境，有必要按照国务院、省政府要求对市政府办公室2017年1月26日印发的《盘锦市行政规范性文件管理办法》(以下简称原《办法》)进行全面修订，从源头上防止违法文件出台，促进行政机关严格规范公正文明执法，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益。
　　二、制定过程及依据
　　为了科学制定《管理办法》,市司法局从完善机制入手，抓住重点，充分发挥规范性文件的关键作用，于2023年3月23日开始向各县（区）政府、市政府相关职能部门发送征求意见函，并在门户网站上公开征求意见，截止4月7日，各地区、各部门和社会各界均未提出修改意见或建议。
　　《管理办法》制定依据包括：《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）、《辽宁省行政规范性文件合法性审核办法》（省政府令第338号）和《辽宁省规章规范性文件备案办法》(省政府令第149号)等。
　　三、主要内容
　　原《办法》的25条内容在不同程度上均存在与国务院、省政府相关规定不一致的情形，《管理办法》对原《办法》内容作了较大调整和补充，在逐条修改的基础上，增加了7条，共计32条。增加内容主要包括原《办法》中未予明确的规范性文件制定主体、合法性审核机构、听取企业和行业协会商会意见、备案程序及清理等内容，同时将规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察内容，并列入法治政府建设考评指标体系。
　　《管理办法》分别对规范性文件的定义、起草、合法性审核、集体审议、备案、清理及监督管理等内容做了具体规定。一是依据国务院和省政府相关规定，对规范性文件的定义作了明确规定，同时明确不属于规范性文件的情形。二是规定了合法性审核的主体、时限、内容和程序。三是明确规范性文件实行集体讨论制度，市、县（区）政府制定的规范性文件应当经本级政府常务会议或者全体会议审议决定。四是明确出台的规范性文件必须向社会公布，未经公布不得作为行政管理的依据。五是严格落实省人大常委会和省政府关于备案的要求。六是规定了应当建立健全规范性文件动态清理工作机制，根据需要对规范性文件及时进行清理。七是将规范性文件制定和备案工作统筹纳入法治政府建设督察内容。