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关于《盘锦市房屋建筑和市政基础设施工程质量管理条例(草案)》的起草说明

发布时间:2020-05-21 浏览次数:10

  按照《盘锦市人大常委会2020年立法计划》安排,我局负责起草了《盘锦市房屋建筑和市政基础设施工程质量管理条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)。现将《条例(草案)》起草情况说明如下:
  
  一、立法目的及必要性
  
  房屋建筑和市政基础设施工程(以下简称工程)的质量关系到广大人民群众的生命和财产安全,是建筑活动及其监督管理的核心内容。为了规范参建单位各方质量行为、保障工程质量,国家和辽宁省先后制定了《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》等法律、法规、规章、规范性文件,形成了系统的法律制度。
  
  近年来,我市的工程质量总体水平逐年稳步提升,但随着城市建设的快速发展,工程建设领域还存在着制约行业发展、阻碍工程质量水平提升的问题,如工程各方主体质量责任和保修责任不明确、落实不到位,质量责任纠纷投诉居高不下;工程竣工验收难,效率低下,严重影响住户的正常使用需求等等。同时,《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》以及《辽宁省建设工程质量条例》在2019年相继修改,需要我们与时俱进,结合存在的问题,有针对性地对相关法律制度进行进一步地调整、细化和创新,因此制定一部符合我市工程质量管理要求的地方性法规就显得尤其重要。
  
  二、法律依据及参考依据
  
  《条例(草案)》主要依据《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》《建筑工程施工许可管理办法》等法律、法规、规章、规范性文件和辽宁省、盘锦市关于工程建设项目联合验收的相关文件规定,并参考北京、天津、上海、无锡等市工程质量管理的有关规定,结合我市工作实际而制定。
  
  三、起草过程
  
  按照《盘锦市人大常委会2020年立法计划》要求,市住建局成立了《条例(草案)》起草工作领导小组,以“项目化、日历化”的工作方式开展起草工作。还邀请了市人大法制(法工)委、市人大城建环资委、市司法局等负责同志及住建领域专家及立法专家作为顾问,全程参与、指导起草组工作,确保起草工作依法依规、高效有序开展。
  
  (一)4月20日,形成《条例(草案)》第一稿
  
  起草小组在对我市城市工程质量现状进行认真调研的基础上,形成问题清单,以国家及省的相关上位法作为立法依据,在全面学习借鉴其他城市的立法经验和先进做法基础上,立足于部门力量完成《条例(草案)》第一稿。
  
  (二)5月20日,形成《条例(草案)》第二稿
  
  在市人大法制(法工)委、市人大城建环资委、市司法局的指导下,通过书面征求意见、召开座谈会、个别走访等形式,听取了省司法厅、省住建厅、市级相关行政管理部门、县区业务主管部门以及市律师协会、相关行业协会等的意见,召开了建设、勘察、设计、施工、监理、检测、预拌混凝土生产等单位以及工程建设领域和法律界专家的座谈会,广泛征求立法工作的意见和建议,共收到意见和建议58条,全部采纳4条,为增设的质量检测单位、预拌混凝土生产单位、建筑材料供应商等质量责任,以及对使用不合格的建筑材料等设定的法律责任条款;部分采纳4条,是将工程质量验收、工程联合验收及工程质量保证金的定义调整到附则表述,以及增加两款对建设单位的质量责任的表述;删除2条,一条是为不重复上位法删除了质量验收的有关规定,二是针对市政府已经出台了建设工程联合验收暂行办法,故删除了关于联合验收的有关规定;同时还对《条例(草案)》的结构、文字、标点等作出36处修改。
  
  (三)6月10日,形成《条例(草案)》第三稿
  
  由我局聘请的住建领域专家及立法专家分别对《条例(草案)》作了逐条梳理、认真研究,主要修改了法律责任一章,对每条违法行为均作出了明确表述。此外,还从结构、文字等方面对《条例(草案)》提出了16处调整及修改。
  
  (四)6月20日,形成《条例(草案)》第四稿
  
  在市司法局法制审核以及面向社会公开征求意见的基础上,邀请市人大、市司法局有关专家、组织专业领域专家、立法专家及文字专家对第三稿做最后修改,从文字等方面对《条例(草案)》提出了12处调整修改,形成了《条例(草案)》第四稿,即报审稿。
  
  四、结构及内容
  
  《条例(草案)》共计六章三十六条,分为总则、工程有关单位和人员质量责任、工程竣工验收、工程质量保修、法律责任、附则。
  
  第一章 总则,共五条,明确了立法目的、适用范围、部门职责等。
  
  第二章 工程有关单位和人员质量责任,共九条,分别对建设、勘察、设计、施工、监理单位、质量检测机构、建筑材料生产供应、预拌混凝土生产单位以及建设、勘察、设计、施工、监理单位负责人的质量责任作出具体规定。
  
  第三章 工程竣工验收,共三条,分别对工程竣工验收、工程质量验收以及工程联合验收作出具体规定。
  
  第四章 工程质量保修,共六条,分别对工程质量保证金、工程质量潜在缺陷保险、质量保修制度、建设及施工单位质量保修期限以及所有权人的使用责任作出规定。
  
  第五章 法律责任,共十条,是对工程质量责任单位违反本《条例(草案)》相关条款所应追究法律责任的规定。
  
  第六章 附则,共三条,是对本《条例(草案)》用语含义、例外条款、施行日期的规定。
  
  五、需要说明的情况
  
  《条例(草案)》从工作实际出发,以问题为导向,强化、细化了现有工程和质量管理的法律法规,使之更具时效性和操作性,同时在上位法的框架内探索可行的制度创新。《条例(草案)》主要从以下四个方面作出了重点规定:
  
  (一)明确并强化工程建设各方主体及人员的质量责任
  
  《条例(草案)》在《建设工程质量管理条例》对工程建设、勘察、设计、施工、监理的质量责任作出有关规定的基础上,强化了建设单位的质量责任、细化了勘察、设计、施工、监理的质量责任,同时对材料供应商、预拌混凝土生产单位、和工程质量检测机构的质量责任作出具体规定,实现了工程质量责任全覆盖。
  
  1.强化了建设单位对工程质量的首要责任。建设单位是工程项目建设的发起者和组织者,在工程质量管理工作中处于主导地位。作为工程质量的首要责任方,应当明确参与工程活动单位和人员的质量责任,并层层分解落实到具体的责任单位和责任人,并督促勘察、设计、施工、监理、检测、预拌混凝土生产等工程有关单位和人员各司其职、各负其责。建设单位的首要责任是本《条例(草案)》新采用的一个关键词,国务院在《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》(国办函〔2019〕92号)中首次明确建设单位要承担建设工程首要责任,住建部近期下发的《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》也明确提出建设单位要承担首要质量责任。《条例(草案)》第六条除了对建设单位依法对工程质量承担首要责任作出具体规定外,还对工程竣工验收合格后,建设单位应当在建筑物明显部位设置永久性标牌,建立五方工程质量责任主体项目负责人质量终身责任信息档案,工程竣工验收合格后移交城建档案管理机构等作出明确规定。
  
  2.细化了勘察、设计、施工、监理等单位的主体责任。针对一些勘察单位片面追求利益最大化,不严格遵守法律法规中的相关规定和强制性技术标准,致使勘探、试验结果弄虚作假、质量失控等问题,《条例(草案)》第七条对勘察单位作出“确保勘探、测试、测量和试验原始记录真实、准确、完整,签署齐全”的规定;针对深基坑、地基处理等岩土工程具有隐蔽性、不确定性、高风险性,存在一定的质量安全隐患等问题,为了强调深基坑设计的重要性,《条例(草案)》第八条在设计单位的主体责任中增加一款,明确规定深基坑、地基处理等岩土工程的设计应当由具备相应资质的单位承担,设计单位对岩土工程设计质量负责;针对施工单位不按图施工或不经原设计单位同意擅自修改工程设计,给工程结构安全留下隐患等问题,《条例(草案)》第九条明确要求施工单位必须按照施工图施工;针对监理单位定位模糊,法定的监理责任无法切实有效落实等问题,为确保监理单位依法履责,《条例(草案)》第十条对监理单位用四款予以详细表述:“发现施工单位项目管理机构及其岗位人员不符合配备标准、施工单位项目负责人未在施工现场履行职责或者分包单位不具备相应资质的,监理单位应当要求施工单位改正;施工单位拒不改正的,可以要求暂停施工。发现涉及结构安全重大质量问题的,监理单位应当要求施工单位立即停工整改。监理单位按照相关规定要求施工单位停工整改的,应当同时报告建设单位;施工单位拒不停工整改的,监理单位应当报告工程所在地住房和城乡建设或者有关行业主管部门”。
  
  3.对材料供应商、预拌混凝土生产单位和工程质量检测机构的质量责任作出具体规定。工程材料质量低劣,成为一些工程发生质量事故的直接原因。为加强对工程质量的全程管理控制,在《条例(草案)》第十一条至第十三条中,一是明确了建筑材料、建筑构配件和设备的生产及供应单位应当依法对产品质量负责。建筑材料、建筑构配件和设备进场时,供应单位应当依法提供真实、有效的质量证明文件;二是明确了预拌混凝土生产单位应当具备相应资质,依法对预拌混凝土的生产质量负责。预拌混凝土生产单位应当按照规定配备技术管理人员和检验、试验设备,对原材料质量等进行检验,对配合比进行设计,按照配合比通知单生产,并按照法律法规和标准对生产质量进行验收,并向采购方提供真实、有效的质量证明文件;三是明确了工程质量检测是工程质量控制的重要环节,工程质量检测单位必须按照法律法规和工程建设标准,在规定范围内开展检测活动,保证检测工作的公正性,并对检测结果的真实性、准确性负责。同时工程质量检测单位发现检测结果不合格的,应当自出具报告之日起2个工作日内,报告工程所在地住房和城乡建设或者有关行业主管部门。
  
  4.《条例(草案)》明确了建设、勘察、设计、施工、监理单位的项目负责人在工程建设过程中应当承担的质量责任。为充分发挥项目负责人对工程施工过程的全面管理作用,落实质量职责,确保工程质量安全。《条例(草案)》第十四条规定:“建设单位项目负责人负责组织协调工程各阶段的质量管理工作,督促有关单位落实质量责任,并对由其违法违规或不当行为造成的工程质量事故或者质量问题承担责任。勘察、设计单位项目负责人对因勘察、设计导致的工程质量事故或者质量问题承担责任。施工单位项目负责人对因施工导致的工程质量事故或者质量问题承担责任。监理单位项目负责人对施工质量承担监理责任”。
  
  (二)加强对工程竣工验收的管理控制
  
  工程竣工验收难,既是工程质量管理的工作重点,也是工作难点。工程联合验收制度是国家为了解决工程竣工验收难、涉及竣工验收部门效率低下等问题,出台的一种新的工程审批验收制度。为了能与联合验收互相呼应又易于区别,《条例(草案)》提出质量验收的创新提法,并将质量验收和联合验收的含义在附则中予以了解释。为此,《条例(草案)》第十五条中一是明确了工程竣工验收包括质量验收和联合验收两个阶段,质量验收是工程联合验收乃至交付使用前的必要程序,工程经联合验收合格后,方可交付使用;二是在《条例(草案)》第十六条中明确了工程质量验收的程序及工作内容。三是在《条例(草案)》第十七条中明确了建设单位应当在工程质量验收合格后,按照有关规定及时申请联合验收。供水、供电、燃气、热力、排水、环卫、通信等市政公用基础设施的验收,应当与工程联合验收同步完成,并按照有关规定及时到行政主管部门备案和移交有关档案资料。
  
  (三) 明确工程保修责任和期限
  
  住宅工程质量缺陷是当前建筑领域存在的一个突出问题,也是新闻舆论和社会各界十分关注的一个民生问题。《建筑法》及《建设工程质量管理条例》规定了建设工程实行质量保修制度,施工单位应当承担建设工程在法定范围和法定期限内的质量缺陷保修责任。《城市房地产开发经营管理条例》规定了房地产开发企业应当对其开发建设的房地产项目的质量承担责任。但是,要使施工单位和房地产开发企业真正承担起上述法定责任,还需要一系列具体化制度予以配套落实。为此,《条例(草案)》为从根本上保护房屋所有权人、使用人的权益,一是延伸建设单位保修义务,体现工程质量的终生责任制。在《条例(草案)》第二十条中,在国家规定的工程质量保修范围基础上,又将外墙保温和地下室外围防水工程,新建和养护、维修的城市道路(包括人行道及树池)纳入法定保修范围,规定外墙保温和地下室外围防水工程最低保修期为5年,新建和养护、维修的城市道路(包括人行道及树池)保修期为1年;在《条例》第二十一条中明确规定了建设单位对所有权人的保修期限。其工程质量保修期限自交付之日起计算;对工程质量保修期限内发现的质量问题,保修期限应自所有权人和相关单位确认对维修部位验收合格之日起重新计算,其中重新计算保修期的只针对维修完工的部位,其余部分仍延续原保修期限。二是为保证所有权人按照规定使用工程,避免出现由于使用不当造成工程交付后出现质量安全问题,对所有权人的安全使用责任进行了明确规定。《条例(草案)》第二十三条规定:“工程交付使用后,所有权人对工程使用安全负责。所有权人应当按照设计功能和使用说明使用工程,并按照规定负责组织对工程进行检查维护、安全评估、安全鉴定、抗震鉴定和安全问题治理等活动。禁止房屋建筑所有权人或者使用人擅自变动房屋建筑主体和承重结构”。
  
  (四) 完善法律责任追究制度
  
  《条例(草案)》中法律责任一章共十条,在不重复上位法的前提,设定了九条处罚规定,其中有8条属于创设,1条属于细化,强化了法律责任追究,强调了刚性执法。一是为体现对工程有关单位质量责任追究,《条例(草案)》第二十五条至第三十条针对条例中细化的“建设、勘察、施工、监理、预拌混凝土以及检测单位”的质量责任设定了6项处罚,其中有5条属于创设,1条属于细化。对于国家上位法中施工单位施工中偷工减料,使用不合格建筑材料、建筑构配件和设备,或者有不按照施工图设计文件或者施工技术标准施工的违法行为,对其处以工程合同价款2%以上4%以下的罚款的条款规定,在实际执法过程中存在可操作性和可执行性较差的问题。本《条例(草案)》结合我省我市实际,参照《北京条例》对工程合同价款进行了定义,在实际执法过程中按照违法行为直接涉及或者可能影响的分项工程、单位工程或者工程合同价款作为行政处罚的罚款基数,可提高行政处罚的针对性和可执行性。二是为确保联合验收及保修制度的落实,《条例(草案)》第三十一条至第三十三条针对建设单位未经联合验收及交付使用的,未履行保修义务的,以及建设单位和施工单位未按照技术标准、设计要求制定维修方案和实施或者未对维修质量进行检查和验收的设定了3项处罚。

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